Un debate jurídico ha despertado la solicitud del Gobierno
para que se consideren aprobadas las circunscripciones de paz en el Senado. Uno
de los puntos del debate es si la iniciativa fue aprobada por la mayoría
absoluta que exige la Constitución para esta clase de normas. Según el
Gobierno, sí hubo mayoría absoluta. El Senado originalmente tiene 102 curules,
pero 3 de sus miembros fueron capturados por estar presuntamente incursos en
delitos contra la administración pública o por pertenecer, promocionar o
financiar grupos armados ilegales. Por este motivo, hay tres faltantes
temporales que, según el artículo 134 de la Constitución, no se pueden
reemplazar. El Gobierno aduce que a causa de esa situación, esos 3 integrantes
se tienen que descontar a los 102, para obtener un total de 99 integrantes. Si
el total de integrantes es 99, entonces la mayoría absoluta es 50, según la
sentencia C-784 de 2014. Como 50 fue el número de votos depositados en respaldo
las circunscripciones especiales, entonces estas últimas se habrían aprobado.
Esta posición ha sido cuestionada por (i) su forma de definir
el total de integrantes del Senado para determinar la mayoría absoluta, y por
(ii) su forma de concebir la mayoría absoluta. Yo defiendo, porque es correcta,
la posición del Gobierno, y en los siguientes párrafos voy a mostrar brevemente
en qué consisten las objeciones contra su tesis y por qué ninguna la refuta.
Primera
objeción. ¿Cuál es la totalidad de integrantes de Senado?
La primera objeción voy a llamarla ‘tesis Núñez’. Lo haré
así porque representa un estilo pasado de concebir las discusiones jurídicas,
en el cual la autoridad de la doctrina no dependía de los argumentos sino de la
posición de su autor. La tesis Núñez dice básicamente que para efectos del
quórum los integrantes del Senado son 99, conclusión relativamente pacífica
porque 3 de los 102 senadores dejaron faltas irremplazables, y el artículo 134
inciso 3 de la Constitución dice que “[p]ara efectos de conformación de quórum se tendrá como número de
miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de
aquellas curules que no puedan ser reemplazadas”. Sin embargo, acto seguido, la tesis Núñez dice que eso es
para efectos del quórum y nada más, y no para definir cuál es la mayoría
absoluta. Pero luego se abstiene de dar argumentos en respaldo de su tesis.
Como creo que este momento exige más que un golpe de autoridad intelectual
sobre la mesa, paso a mostrar por qué la tesis Núñez no es correcta, mientras
la del Gobierno sí lo es.
Empecemos por mostrar que la tesis Núñez no sobreviviría a
un escenario extremo. Supongamos que 52 Senadores dejan faltas irremplazables y
quedan entonces solo 50 habilitados para sesionar y votar. Según la tesis Núñez,
en ese caso que podría evidenciar una profunda crisis política, se necesitarían
de todas formas 52 senadores para lograr la mayoría absoluta, lo cual por
hipótesis sería imposible. Por tanto, no se podrían aprobar reformas
constitucionales, ni leyes de facultades, ni leyes estatutarias, ni orgánicas,
pues todas requerirían 52 apoyos por lo menos. Una tesis que lleve al absurdo
de impedirnos enfrentar con la ley una profunda crisis institucional debe ser
descartada, o al menos mirada con sospecha. Pero la tesis Núñez es inaceptable
no solo en ese caso sino en todos. ¿Por qué?
Primero porque es terminológica y conceptualmente
inconsistente. El quórum es una fracción del total de integrantes de la
corporación o célula, que se necesita conformar para deliberar o decidir. Por
ejemplo, si el total de integrantes es 100, y se necesita la mayoría de
integrantes para obtener el quórum decisorio, entonces debe haber al menos 51
integrantes sesionando para poder tomar decisiones. Por tanto, para obtener el
quórum, se necesita tener primero el total de los integrantes de la corporación.
Y, en un sentido similar, la mayoría absoluta se logra si, de la totalidad de
integrantes de una corporación, más de la mitad respalda una iniciativa o
proposición. En consecuencia, también para computar la mayoría absoluta se
necesita tener el total de integrantes de la respectiva cámara. Una vez se
tenga el número de integrantes, este debe servir para computar los quórum y las
mayorías absolutas. Pero no es consistente decir que hay un número de
integrantes para conformar el quórum, y otro distinto para lograr las mayoría,
pues es como si el Congreso tuviera en un mismo momento distintos números de
integrantes. Sería fascinante un cuento de Borges - me acuerdo de los Tigres Azules - sobre un Congreso que en un mismo momento tiene distintos números de integrantes, pero en derecho
constitucional eso resulta inconsistente. Sin embargo, esa increíblemente es
una tesis a la que ha conducido a algunos su desacuerdo radical con el proceso
de paz.
Pero demos una prueba de las implicaciones prácticas de esta inconsistencia, que muestran su irrazonabilidad. El quórum decisorio es el número de congresistas requerido para tomar decisiones, y por regla general lo conforma la mayoría de integrantes de una corporación. Si la mayoría absoluta es también igual a la mayoría de integrantes de una Corporación, como he dicho, los números del quórum decisorio y de la mayoría absoluta deberían ser idénticos. En la votación de ayer en el Senado, la mayoría absoluta tenía entonces que ser el mismo número requerido para la conformación del quórum decisorio. Por eso la Corte en la sentencia C-376 de 1995 dijo que "la mayoría decisoria en temas tales como las leyes estatutarias [que requieren mayoría absoluta para su aprobación] es igual al quórum decisorio". Pues bien, la tesis de Núñez dice que esto no es así, y que si bien el quórum decisorio ayer era de 50, la mayoría absoluta era de 52. Es decir, que el quórum decisorio puede ser inferior a la mayoría absoluta La tesis, como se ve, es tan absurda, que sostiene que en el trámite de una reforma que requiere mayoría absoluta se puede conformar un quórum decisorio que resulta insuficiente para decidir. Si solo se reúnen 50 senadores pueden y no pueden decidir. Pueden decidir porque tienen el quórum, pero no pueden hacerlo porque es ontológicamente imposible lograr las mayorías. No, esa tesis es insostenible.
La segunda razón para refutar la tesis Núñez es que no
defiende ningún principio. Es, en ese sentido, materialmente infundada. La
mayoría absoluta busca evitar que las minorías tomen, por sí mismas, decisiones
contrarias a las mayorías de una Corporación. Eso puede suceder cuando, por
ejemplo, se exige mayoría simple (mayoría de los presentes), pues esta puede
tomar decisiones que la mayoría de los integrantes desaprobaría. Por ejemplo,
supongamos que hay un Senado de 100 integrantes, y solo 51 Senadores asisten a
una sesión. De ellos, 27 apoyan una iniciativa para cuya aprobación se requería
mayoría simple y es aprobada. Puede ser que solo esos 27 hayan apoyado esa
iniciativa, y que el resto de los 73 senadores –presentes y ausentes de la
decisión- se le haya opuesto. En ese caso, una minoría del Senado habría tomado
una decisión contra la mayoría.
Pese a sus resultados, por regla general admitimos la
mayoría simple porque al fin y al cabo
es la mayoría de los presentes, y porque es importante darle cierto dinamismo y
celeridad al parlamento, y desincentivar el ausentismo. Pero en asuntos de suma
importancia, no estamos dispuestos a aceptar esa consecuencia, y entonces
fijamos una regla de mayoría absoluta. Básicamente la mayoría absoluta se fija
de tal manera, que una vez obtenida no haya ninguna agregación de voluntades en
la corporación que pueda igualarla o superarla. Por eso es absoluta. En el ejemplo de un Senado con 100 integrantes, la
mayoría absoluta sería 51, porque cuando una iniciativa ha obtenido 51 apoyos,
no hay absolutamente ninguna agregación de voluntades que pueda igualarla o
superarla. Es en realidad una mayoría absoluta.
Pero veamos esto desde una perspectiva distinta. ¿Qué
ocurriría si en un Senado de 100 integrantes se fija la mayoría absoluta en 49?
Pues que una vez se obtengan 49 votos, y se dé por aprobada la iniciativa,
puede llegar a darse el caso que los restantes 51 senadores, hayan o no estado
presentes en el recinto o en la decisión, tengan una posición opuesta, y así la
minoría habría tomado la decisión por la mayoría de la corporación. Como se
trata de asuntos de gran importancia (temas fundamentales), las sociedades
asumen que no puede ser la minoría la que los tome, y como garantía que evite
ese resultado fijan la mayoría absoluta. Una vez los constituyentes o
legisladores encuentran la cifra en la cual una mayoría es inigualable o
insuperable dentro de una corporación, encuentran también la mayoría absoluta.
Exigir más apoyos que esos no es proteger la mayoría absoluta sino fijar una
mayoría diferente. Incrementar la dificultad de obtener la mayoría.
Entonces volviendo a nuestro caso real, si los integrantes
del Senado para efectos del quórum son 99, ese es el número de integrantes
también para la mayoría absoluta. No hay ninguna razón de fondo que soporte una
distinción en esta materia. Y si los
integrantes son 99, entonces la mayoría absoluta ha de fijarse en 50, por
cuanto una vez se alcancen 50 apoyos para una proposición no hay ninguna otra
agrupación en la institución que pueda igualarla o superarla. Si el número de
habilitados para votar este jueves era de 99, dejar la mayoría aprobatoria en
52 no es respetar la mayoría absoluta sino incrementarla sustantiva e
irrazonablemente, pues con 50 basta para garantizar el objetivo de evitar que
la minoría tome decisiones por la mayoría.
Segunda
objeción. Una vez obtenido el número de integrantes cómo se computa la mayoría
absoluta
Este tema ya lo resolvió la Corte Constitucional en la
sentencia C-784 de 2014, y por eso no me voy a detener en explicarlo. Basta con
decir que la mayoría absoluta no es jurídicamente la “mitad más uno” de los
integrantes del Congreso, pues no la definen así ni la Constitución ni la Ley 5
de 1992. Y esa fórmula solo es materialmente exacta y funciona cuando la
corporación o célula tiene un número par de integrantes, mas no cuando estos
suman un número impar. Pues, en este último caso, la mitad es una fracción y
sumarle una unidad da otra fracción, que tendría que aproximarse. Y ni la
Constitución ni la ley hablan de aproximación. En realidad la mayoría absoluta,
por las razones antes indicadas, es más de la mitad de los integrantes, o el
número entero superior siguiente a la mitad del total de los integrantes. Si
hay 99 integrantes, la mitad es 49,5, y 50 es el número entero superior
siguiente. Por lo tanto, la mayoría absoluta de una corporación con 99
integrantes es 50.
Si este era uno de los obstáculos en la aprobación de las circunscripciones de paz, en realidad está superado.